广东省珠海市中级人民法院

广东省珠海市中级人民法院

行政判决书

(2019)粤04行终77号

上诉人(一审原告):陈凤明,男,1957年5月18日出生,汉族,住广东省珠海市金湾区

委托诉讼代理人:陈风强,男,1959年10月2日出生,汉族,住广东省珠海市金湾区,系原告兄弟。

被上诉人(一审被告):珠海市金湾区住房和城乡建设局,住所地:广东省珠海市金湾区办公中心23号楼。

法定代表人:黄锐,局长。

应诉负责人:黄锐,局长。

委托诉讼代理人:王爱红,广东文证律师事务所律师。

一审第三人:黄琪耀,男,1955年8月21日出生,汉族,住广东省珠海市香洲区

一审第三人:杨虹,女,1964年6月24日出生,汉族,住广东省珠海市香洲区

上诉人陈凤明因与被上诉人珠海市金湾区住房和城乡建设局(以下简称金湾住建局)、一审第三人黄琪耀、杨虹城市建设管理一案,不服珠海市金湾区人民法院(2018)粤0404行初305号行政判决,向本院提起上诉。本院立案受理后,依法组成合议庭对本案进行了审理,现已审理终结。

一审法院认定事实

2006年7月10日,黄琪耀取得《建设用地规划许可证》,用地面积为100平方米。2011年11月16日,黄琪耀取得《建设用地批准书》。2012年12月20日,黄琪耀取得《建设工程规划许可证》,建设规模为168.03平方米。2017年4月13日,珠海市国土资源局金湾分局作出《关于土地闲置情况认定的复函》,函复黄琪耀:其位于金湾区××路100平方米别墅用地,已于2011年11月16日办理《建设用地批准书》,按规定其应于2012年11月16日前动工开发建设该用地;经查,该用地历史原因复杂,根据《关于明确土地闲置认定和处置有关问题的会议纪要》,该用地暂不纳入闲置土地认定和处置范围,请完善手续后尽快动工开发建设。

2017年6月15日,陈凤明向金湾住建局提交《关于停止违法施工的紧急申请》,向金湾住建局反映黄琪耀进入陈凤明位于金湾区XXX号楼房南面大约两米处筑起围墙,并在围墙内建设楼房,因其在建楼房与陈凤明房屋相距仅两米,建成后必然影响陈凤明的通风采光权,也将留下消防隐患,故根据《住宅建筑规范》、《城市居住区规划设计规范》的相关法律规定,要求金湾住建局责令黄琪耀停止违法施工。2017年6月16日,金湾住建局向黄琪耀发出《珠海市建设工程质量整体停工整改通知书》,认为其未取得施工许可证,擅自开工,责令其停工整改。

2017年6月19日,金湾住建局作出《关于<关于停止违法施工的紧急申请>回复》,告知陈凤明:已对黄琪耀施工现场进行检查;在黄琪耀出示建设用地批准书、建设用地规划许可证及用地红线图、建设工程规划许可证后,告知黄琪耀还需办理建设工程施工许可证;并向其发出《珠海市建设工程质量整体停工整改通知书》。同日,金湾住建局向黄琪耀发出《珠海市金湾区建设工程质量复工通知书》,告知黄琪耀:根据《建筑工程施工许可管理办法》第二条,其“住宅”工程可以不申请办理施工许可证。

2017年6月22日,金湾住建局作出珠金建函〔2017〕185号《关于<关于停止违法施工的紧急申请>的补充回复》,函复陈凤明:金湾住建局于2017年6月16日查看现场,并于当日向黄琪耀下发停工整改通知书;6月18日,黄琪耀向金湾住建局反映停工整改通知与施工许可管理办法相冲突,要求取消停工整改通知;经核查黄琪耀提供的建设工程规划许可证等资料,金湾住建局认为其房屋建筑面积为168.03平方米,在《建筑工程施工许可管理办法》第二条规定的可以不申请办理施工许可证的工程范围内;6月19日,金湾住建局向黄琪耀发放了复工通知书,同意其复工。

2018年4月16日,珠海市住房和城乡规划建设局作出《关于投诉三灶镇XX路建设项目涉嫌违法建设问题的复函》,函复陈凤明:经查,投诉内容基本属实。鉴于当事人(黄琪耀)未按建设工程规划许可的内容进行建设的违法行为,我局已下达《责令停止(限期改正)违法行为通知书》(珠规建执〔2018〕5号),责令停止建设并限期改正。

2018年6月29日,珠海市住房和城乡规划建设局作出《关于黄琪耀住宅楼违法建设行为查处情况的函》,函复陈凤明:关于违法建设依法拆除的问题,我局已于6月26日作出并送达《行政强制拆除决定书》。在一审庭审中,陈凤明认为因案涉楼房已建成且也经有关部门予以拆除,因此变更诉讼请求为:确认金湾住建局作出的珠金建函[2017]185号《关于<关于停止违法施工的紧急申请>的补充回复》违法。

一审法院判案理由及结果

《建筑工程施工许可管理办法》第二条第二款规定:“工程投资额在30万元以下或者建筑面积在300平方米以下的建筑工程,可以不申请办理施工许可证。”本案中,黄琪耀取得的《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》显示,其用地面积为100平方米,建设规模为168.03平方米。根据上述法律规定,黄琪耀可以不申请办理施工许可证。因此,金湾住建局向陈凤明作出被诉《关于<关于停止违法施工的紧急申请>的补充回复》(以下简称《补充回复》),允许黄琪耀复工,适用法律正确。

陈凤明主张黄琪耀取得的《建设用地批准书》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》等已超过法律规定的有效期,黄琪耀的建设行为违法。一审法院认为,根据珠海市国土资源局金湾分局于2017年4月13日作出的《关于土地闲置情况认定的复函》,该复函已明确告知黄琪耀该用地暂不纳入闲置土地认定和处置范围,要求黄琪耀完善手续后尽快动工开发建设,故陈凤明该主张没有事实依据,本院不予支持。陈凤明又主张由于金湾住建局作出的《补充回复》致使黄琪耀的案涉楼房建成,现该楼房已被有关机关部分拆除,因此金湾住建局的行政行为违法。一审法院认为,根据已查明的事实,金湾住建局作出的《补充回复》是针对陈凤明《关于停止违法施工的紧急申请》中的内容,将处理经过和最终结果告知陈凤明的复函。而案涉楼房的被强制拆除的原因是因为黄琪耀未按建设工程规划许可的内容进行建设,与被诉《补充回复》无关。故陈凤明该主张也没有事实依据,不予支持。

金湾住建局在收到陈凤明的《关于停止违法施工的紧急申请》后,及时进行调查,向黄琪耀发出《珠海市建设工程质量整体停工整改通知书》,并作出《关于<关于停止违法施工的紧急申请>回复》将处理结果告知陈凤明。后黄琪耀提出异议,金湾住建局经过审查认为异议成立,又向黄琪耀发出《珠海市金湾区建设工程质量复工通知书》,并作出被诉《补充回复》将最终处理结果告知陈凤明,程序正当合法。

金湾住建局作出的珠金建函〔2017〕185号《关于<关于停止违法施工的紧急申请>的补充回复》认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决驳回陈凤明的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元,由陈凤明负担。

当事人二审诉辩主张

上诉人陈凤明的上诉请求:1.撤销一审判并改判确认被上诉人金湾住建局作出的珠金建函〔2017〕185号《关于<关于停止违法施工的紧急申请>的补充回复》违法。2.本案诉讼费由被上诉人金湾住建局承担。其上诉理由如下:一、黄琪耀取得的《建设用地批准书》《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》等已超过法律规定的两年有效期,属于无效手续,被上诉人金湾住建局据此作出复工通知,行为违法。被上诉人金湾住建局认定黄琪耀建筑面积为168.3平方米,无事实依据也与实际建筑面积、实际占地面积严重不符。被上诉人金湾住建局作出复工通知时,没有出示其依据的《建设用地批准书》《建设工程规划许可证》《建设用地规划许可证》等手续,也未对这些手续的合法性进行审查。即使上述三项文件合法有效,但上诉人的请求是确认被上诉人金湾住建局通知复工的行为违法,被上诉人金湾住建局作出通知前应当调查核实黄琪耀建筑行为是否存在违法的事实,所以被上诉人金湾住建局径直通知黄琪耀、杨虹复工的行为违法。黄琪耀、杨虹取得的《建设工程规划许可证》规划许可:深度11.5米,宽度4.87米,等于基底56米,而其实际钻桩桩柱深度为12.5米,宽度达7米,超基底面积31.5米。被上诉人金湾住建局在没有调查核实、没有实地勘验的情况下下达复工通知,致使其违法建设6层,总面积达600平方米,被上诉人金湾住建局的行为明显违法。《关于土地闲置情况认定的复函》缺乏相应的法律依据,不具有法律效力,黄琪耀也再未按照复函的要求办理任何手续。即使该复函合法有效,但也只是对涉案土地是否闲置作出的认定,并不是对黄琪耀持有的准建手续的合法性、有效性进行认定,故一审法院认定黄琪耀建筑行为合法,是错误的。黄琪耀的违法建筑已被有关机关强制拆除,该事实足以证明被上诉人的复工通知行为违法。

被上诉人金湾住建局答辩称:一、根据《建设用地批准书》的内容显示有效期至2013年11月,但《建设用地批准书》有效期满未开工建设的将被认定为闲置土地,如果有法定原因未被认定为闲置土地的,行政相对人无需再另外申请。在本案中,被上诉人作出的《关于土地闲置情况认定的复函》已明确告知黄琪耀该用地暂不纳入闲置土地认定处置范围,要求黄琪耀尽快完善手续后尽快动工。而《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》并未规定有效期限,且《建设工程规划许可证》发证机关为珠海市住房和城乡建设局,被上诉人无权越权行使审查职责。

二、根据《建设工程施工许可管理办法》第二条第二款的规定,工程投资额在30万元以下或建筑面积在300平方米以下的,符合其一即可不申请办理施工许可证。根据《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》,涉案建筑用地面积为100平方米,建设规模为168.03平方米,并且根据被上诉人一审提交的证据2现场照片和陈凤明与黄琪耀在三次庭审中均确认,在被上诉人作出珠金建函〔2017〕185号《关于<关于停止违法施工的紧急申请>的补充回复》时,黄琪耀的在建房屋仅在打桩阶段。故黄琪耀的违建行为与被上诉人作出的珠金建函〔2017〕185号《关于<关于停止违法施工的紧急申请>的补充回复》无关。

三、被上诉人在收到陈凤明的《关于停止违法施工的紧急申请》后,及时安排工作人员到黄琪耀在建房屋的施工现场进行调查,并收集了相关证据。被上诉人根据相关证据按照规定向黄琪耀发出《珠海市建设工程质量整体停工整改通知书》并将处理结果以《关于<关于停止违法施工的紧急申请>的回复》告知给陈凤明。由于黄琪耀提出异议,又向黄琪耀发出《珠海市金湾区建设工程质量复工通知书》,并以《关于<关于停止违法施工的紧急申请>的补充回复》的形式将最终处理结果告知陈凤明,因此被上诉人的行政行为程序正当合法。

一审第三人杨虹、黄琪耀述称上诉人的起诉缺乏事实和法律依据,上诉人不是行政相对人,没有起诉主体资格。

二审查明的事实

上诉人陈凤明当庭提交如下证据:1.《关于投诉三灶镇华阳路建设项目涉嫌违法建设等问题的复函》;2.《关于对黄琪耀住宅楼违法建设查处情况的复函》,两份证据证明黄琪耀有违法建设情况,已经受到相关部门的处罚和拆除。金湾住建局对这两份证据真实性、合法性认可,关联性不认可。杨虹认为这两份证据与本案没有关联性。本院认为,该两份复函是珠海市住房和城乡规划建设局对黄琪耀违法建设行为查处情况的回复,与本案争议焦点,即金湾住建局作出的复工通知是否合法无关,故不予采信。

黄琪耀、杨虹向本院提交如下证据作为二审新证据:1.2015年12月16日上诉人一家拆毁第三人的铁皮围墙和2017年施工期间陈凤明进行破坏的相关照片;2.2017年报警回执11张;3.收据与工资表,证明陈凤明三兄弟侵害第三人的财产损失的部分情况。4.珠金城行执公告字[2015]003号执行公告。5.《测绘图之一》,证明陈凤明侵占国家土地,6.《测绘图之二》,7.《2018年测绘图》,8.《规划图》,9.两张照片,证据6至9证明陈凤明霸占第三人红线图内土地并在地面上建设杂棚及红砖围墙,霸占12平方米约10年,2015年12月8日被金湾区城管执法局强制拆除。上诉人陈凤明认为上述证据与本案没有关联性,且内容不真实,一审第三人违法施工建设,不能证明金湾住建局出具的复工通知具有合法性。金湾住建局认为认可上述证据中盖有行政机关公章的证据的真实性、合法性,但不认可其关联性;对能够证明2017年6月金湾住建局出具复函时,一审第三人仅在打桩阶段的证据的关联性、合法性与真实性予以认可,除此之外不予认可。本院认为,黄琪耀、杨虹提交的材料主要反映的是其与上诉人陈凤明因建房而发生的冲突和争议,与本案争议焦点,即金湾住建局作出的复工通知是否合法无关,不予采信。

原审法院查明的事实属实,本院予以确认。

二审判案理由及结果

本案争议焦点是金湾住建局准许黄琪耀、杨虹复工是否合法。《建筑工程施工许可管理办法》第二条第二款规定:“工程投资额在30万元以下或者建筑面积在300平方米以下的建筑工程,可以不申请办理施工许可证。”黄琪耀取得的《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》显示,其用地面积为100平方米,建设规模为168.03平方米。据此,黄琪耀可以不申请办理施工许可证。金湾住建局准许黄琪耀复工时,其仅进行到打桩阶段,故该局按照相关许可证核准的内容,准许黄琪耀复工并无不当,上诉人陈凤明认为金湾住建局未实际调查建筑面积、没有实地勘验,径直通知黄琪耀复工违法的主张不予支持。对于《建设用地批准书》的法律效力问题,一审法院已作评述,本院予以认同,不再赘述。

综上,一审判决认定事实清楚,适用法律正确,程序合法。上诉人陈凤明的上诉理由不能成立,本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定,判决如下:

驳回上诉,维持原判。

二审案件受理费人民币50元,由上诉人陈凤明负担。

本判决为终审判决。

审判长  唐 文

审判员  宋义明

审判员  陈 伟

二〇一九年六月二十八日

书记员  何凘诺

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