某食品公司诉珠海市斗门区白蕉镇人民

政府单方变更行政协议案

案例要旨

行政协议依法签订后，各方当事人均应履行约定。行政机关单方变更、解除协议的，人民法院应当审查其是否基于维护国家利益、公共利益的需要，是否符合信赖保护、诚实信用等原则。

案情及裁判

原告：某食品公司

被告：珠海市斗门区白蕉镇人民政府

某食品公司于2010年通过司法拍卖竞得涉案四栋建筑物（商铺、住宅），相关地块用途为工业用地，自2006年起权利人多次申请变更土地用途，但因珠海市黄杨河“一河两岸”交通水利项目政策冻结了白蕉镇相关土地变更申请，一直未获解决。2013年11月22日，珠海市斗门区人民政府作出《黄杨河“一河两岸”交通、水利项目国有土地上房屋征收决定书》，确定由珠海市斗门区白蕉镇人民政府作为房屋征收实施单位，涉案地块上的建筑物位于征收范围内。2016年3月31日，斗门区政府会议纪要明确：“某食品公司相关标的物功能要按照相关职能部门认可或者按现状使用的功能进行评估。”2016年9月10日，珠海市住房和城乡规划建设局斗门规划分局给斗门区“一河两岸”办的函件明确：“建议尊重历史情况，按商住功能评估上述用地及报建建筑。因该用地未完善转功能相关手续，建议一并核准其计补地价情况。”2017年7月14日，白蕉镇政府与某食品公司签订补偿协议，约定根据《评估报告》《登记表》对该公司的涉案地块及附属建筑物进行补偿，总金额为8870万余元，后向该公司支付部分补偿款3548万余元，在实际计算补偿款时已扣除该公司应补缴的转变土地功能的相应地价款。2019年，白蕉镇政府根据珠海市审计局的调查报告，启动自我纠错程序，重新对涉案建筑物按照工业用途进行评估，作出《行政决定书》决定收回白蕉镇政府支付给某食品公司的补偿款1370万余元。某食品公司不服，诉至法院，请求撤销该《行政决定书》。

珠海市金湾区人民法院一审判决：撤销被诉《行政决定书》。白蕉镇政府不服，提出上诉。

珠海市中级人民法院二审认为，涉案地块上建筑系依法经批准建设的，在民事案件执行程序中法院系按商铺和住宅予以评估并变卖给某食品公司，且相关地块的土地功能变更申请因政策冻结一直被搁置而未获办理。2016年斗门区政府会议纪要及斗门规划分局相关函件等均建议尊重历史情况、按现状即商住功能评估某食品公司的涉案建筑。因此，白蕉镇政府与某食品公司签订的补偿协议以按商住功能评估的价值为据确定建筑物补偿数额具有事实依据，符合客观公平的补偿原则，白蕉镇政府应履行协议约定。白蕉镇政府主张其因财政受损等公共利益有权单方变更协议，对此要综合保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则进行利益衡量。涉案补偿协议的签订包含了保障黄杨河“一河两岸”交通水利项目顺利推进、促进斗门区经济和社会发展、维护社会和谐稳定等多种目的，不能简单以金钱数额的计算替代公共利益的判断，即不能仅以增加财政支出或者没有盈利为由行使行政优益权。白蕉镇政府在实施征收补偿安置工作时处于主导地位，签订协议前充分征求了相关职能部门意见并经区政府议定，完全知悉涉案建筑的历史情况，协议约定属于双方真实意思表示，且涉案补偿协议已履行逾三年，现白蕉镇政府单方作出被诉《行政决定书》，收回支付给某食品公司的部分补偿款违反诚实信用原则和协议约定的义务，损害行政相对人的信赖利益。据此判决：驳回上诉，维持原判。

法官点评

虽然出于国家利益、公共利益保护的需要，行政机关在协议履行过程中享有优益权，特定情形下可以行使单方变更、解除权，但该优益权的行使应受到诚实信用、信赖保护等原则的约束。本案判决强调尊重历史和实际，切实保护相对人的信赖利益，有利于加强诚信政府建设，推动营造良好的营商环境。