【案例要旨】

规范性文件涉及加装电梯行政许可时，应当遵循上位法关于业主共同行使权利实行票决制的规则，不得随意增设业主的法外义务。即便原告未明确诉请附带审查规范性文件，但只要其诉请内容包含该意思表示或者不进行附带审查将导致明显不合理的结果时，人民法院亦应主动审查。

【案情及裁判】

原告：罗某等十人

被告：珠海市自然资源局

罗某等十人系珠海市某小区一期6栋一单元业主。自2018年6月，该单元业主开始筹备加装电梯事宜，除201房、202房业主外，其余业主均同意增设电梯。2018年10月，珠海市自然资源局经初审后公示了加装电梯项目设计方案。2019年7月2日，珠海市自然资源局收到罗某等十人提交的关于加装电梯方案及申请，并承诺于同月16日前办结。同月10日，珠海市自然资源局作出《珠海市某小区一期6栋加装电梯方案的审核意见》（以下简称《审核意见》）告知罗某等十人：该加装电梯方案尚未与对增设电梯事项持有异议的业主达成谅解，根据《珠海市既有住宅增设电梯指导意见》第八条、第十一条规定，请补充与不同意增设电梯的业主达成补偿协议等材料，并妥善处理相关异议。罗某等十人收到《审核意见》后，就补偿的事宜积极与两户反对业主协商，在遭拒绝后提交补充材料，再次申请审批。但珠海市自然资源局以需要全体业主100%同意为由，拒绝审批加装电梯方案。罗某等十人不服，诉至法院。

另查明，自2016年10月22日起施行的《珠海经济特区城乡规划条例实施办法》第四十六条第一款规定：“既有住宅建筑需要使用共有部分增设电梯的，应当满足城市规划、建筑设计、结构安全和消防安全等规范，并征得本建筑单元内全体业主的同意后报规划部门审批。”珠海市人民政府2018年5月制定的《珠海市既有住宅增设电梯指导意见》第十五条规定：“公示无异议或者已妥善处理异议后，申请人应当向城乡规划行政主管部门申领增设电梯的建设工程规划许可证。申请人申领增设电梯建设工程规划许可证的，应当符合下列条件：（一）申请人与在增设方案公示期内提出异议的相关业主已达成一致意见的证明材料……”。

珠海市中级人民法院一审认为，被诉《审核意见》实质上是要求罗某等十人提供全体业主同意加装电梯材料，亦即变相“架空”《中华人民共和国物权法》第七十六条“双过三分之二”的规定。据此，判决：珠海市自然资源局于30日内就罗某等十人关于增设电梯工程规划许可的申请履行法定职责。珠海市自然资源局不服，提出上诉。

广东省高级人民法院二审认为，既有住宅加装电梯工程，属于对建筑物局部改建，并非新建工程。并且，增设电梯所使用的土地，属于本楼栋业主共有的建筑所占用的土地，不是低层业主独有的。因此，旧楼增设电梯作为改建附属设施事项，表决程序亦只需三分之二以上业主同意，少数业主不具有否决权。涉案加装电梯项目申请规划许可过程中，罗某等十人亦竭力配合规划部门的建议及异议业主的意见，制订有效的方案，已尽到必要且充分的注意义务。但珠海市自然资源局作出的《审核意见》实际是要求提供全体业主同意的材料，违反《中华人民共和国物权法》第七十六条“双过三分之二”的规定。该意见还要求许可申请人需与异议业主就加装电梯方案达成谅解，过于严苛。此外，珠海市自然资源局两次作出加装电梯项目设计方案的批前公示，均明确了现场公示方法、公示期间和有效意见反馈方式，但201房和202房业主未按公示所要求的“有效反馈意见方式”或时限提出异议，属于无效异议。据此，判决：驳回上诉，维持原判。

【法官点评】

本案判决生效后，被告主动履行了判决确定的义务，将《珠海经济特区城乡规划条例实施办法》与上位法相悖的加装电梯条款予以删除，并于2021年3月3日发布了新《珠海市既有住宅增设电梯指导意见》。本案判决通过间接审查行政机关作出加装电梯审核行为所依据的规范性文件，推动个案争议实质化解，切实保护行政相对人合法权益，助推市域社会治理现代化。