合法性审查原则是行政诉讼法特有的也是最重要的基本原则，承担着监督行政机关依法行使职权和保护公民、法人和其他组织合法权益的职能。合法的行政行为需要满足证据确凿、适用法律法规正确、符合法定程序三个基本条件，同时还必须不存在超越职权、滥用职权和明显不当的情形，也不存在应依法作为而不作为的情形。

行政程序合法性审查是行政行为合法性审查的重要方面，行政程序合法性的审查标准、对不同程度的程序违法行为如何选择裁判方式，是司法实践的重点与难点。为推动行政程序司法审查更加精准、行政机关执法程序更加规范，珠海中院就新《中华人民共和国行政诉讼法》2015年5月1日实施以来至2021年12月31日的行政程序司法审查情况进行分析，形成本报告。

一、行政程序败诉案件情况

1989年《行政诉讼法》将“违反法定程序”作为撤销判决的法定理由之一，标志着开始注重程序的独立价值。当时行政程序违法区分为违反法定程序和程序瑕疵。对违反法定程序的，一般判决撤销或者部分撤销，而对于违反法定程序性质不严重的，视为程序瑕疵，一般在判决书中指出或者发司法建议给行政机关。但对于如何区分违反法定程序和程序瑕疵，无明确的标准。因此，一方面，不区分行政程序的违法程度以及对实体处理的影响一律予以撤销，难以真正实现行政诉讼法关于实质性解决行政争议的立法目的，甚至导致程序空转等问题；另一方面，对于程序轻微违法的行为，不予违法定性，也难以让行政相对人信服。新《行政诉讼法》将“程序轻微违法+对原告权利不产生实际影响”作为行政程序违法的审查标准，并增加确认违法类判决，既坚持了合法性审查原则，又回应了当事人的诉讼请求，符合司法实践的需要，丰富了行政违法类型裁判方式，具有进步意义。

自新《行政诉讼法》施行以来，珠海中院受理的行政案件中，行政机关败诉案件共有268宗，败诉率为13.32%，低于全省平均水平，表明行政执法总体质量较高、较为规范。与此同时，因行政程序违法而败诉的案件共有117宗，占所有败诉案件的43.66%。其中判决撤销的有37宗，占所有败诉案件的13.81%；仅确认违法但不撤销的有80宗，占所有败诉案件的29.85%。因此，对行政程序违法进行专题分析研究，明确行政程序违法类型、主要表现及相应的司法裁判标准和裁判方式，有利于进一步提高行政机关对行政程序的重视及进一步规范行政执法，有效降低行政机关败诉率，推进严格规范公正文明执法，提高人民群众满意度。

程序败诉案件相对集中的领域有强制拆除、自然资源与规划、治安管理、社会保障等；占比靠前的行政机关有：镇政府占25.64%、城市管理和综合执法局占14.53%、自然资源局占13.68%、公安局占12.82%、人力资源和社会保障局占6.84%，上述行政机关总占比73.51%。

二、行政程序存在的主要问题

程序问题主要体现在时限、步骤、顺序、方式形式和未保障当事人参与权等方面。

（一）时限违法

时限违法是指行政行为违反法定时限的情形，包括低效率的作为及不作为。主要表现为：

1.行政机关作出行政行为超过法定时限；

2.作出行政行为的时限违反行政合理性原则；

3.未在法定期限内送达等。

涉及时限违法的案件共有48宗，占总体的41.03%，其中，强制拆除案由有22宗，占此类型案件的45.83%。

图表中的“其他案由”包括：不动产登记、行政复议、行政管理和行政许可

（二）步骤违法

步骤违法是指行政机关作出行政行为没有按照法定步骤或者遗漏法定步骤。主要表现为：

1.作出行政处罚决定前未告知行政相对人违法事实、拟作出行政处罚决定的理由、法律依据以及其所享有的陈述申辩权；

2.需经集体讨论的被诉行政行为未依法经行政机关负责人集体讨论；

3.未催告、未作出行政强制执行决定并公告、未待当事人行政复议或者行政诉讼期限届满即实施行政强制拆除；

4.未告知当事人申请行政复议及提起行政诉讼的权利。

涉及步骤违法的案件共有37宗，占总体的31.62%，其中，强制拆除案由有27宗，占此类型案件的72.97%。

图表中的“其他案由”包括：治安管理、行政复议、规划、交通和税务

（三）顺序违法

顺序违法是指行政机关在作出行政行为的过程中颠倒了法定的顺序。步骤违法和顺序违法的区别在于步骤违法主要为行政机关遗漏、随意增加或更改某个环节和阶段，而顺序违法主要为行政行为各步骤的顺序违反了行政法律规范的规定。主要表现为：行政机关对违法建设行为进行行政处罚，未按照“责令停止建设，责令限期改正，或者责令（限期）拆除违章的建筑物、构筑物”，再“并处罚款”的顺序作出处罚。

涉及顺序违法的案件共有8宗，占总体的6.84%，其中，强制拆除案由有5宗，占此类案件的62.50%。

（四）方式、形式违法

方式、形式违法是指行政行为未按照法定方式或形式作出。主要表现为：

1.未采用合法的方式执行法院的生效判决；

2.复议决定内容与申请请求事项不一致；

3.行政机关应当书面告知而口头告知；

4.现场笔录无执法人员签名；

5.错误加盖内设机构印章；

6.询问程序中未做到全过程均有两名执法人员在场。

涉及方式、形式违法的案件共有31宗，占此类案件的26.49%。

 图表中的“其他案由”包括：行政复议、行政处罚、检验检疫和招投标决定处理

（五）未保障当事人参与权

保障当事人的参与权是指行政行为在影响行政相对人或者利害关系人时要通知其参与和申辩。未保障当事人参与权的主要表现为：

1.未履行听取当事人陈述和申辩的程序；

2.未对行政相对人陈述申辩内容予以记录；

3.利害关系人未作为行政复议第三人参与复议程序等。

涉及未保障当事人参与权的案件共有17宗，占总体的14.53%，其中强制拆除案由有6宗，占此类案件的35.29%。

三、行政程序违法的处理方式

珠海中院审理的117宗涉及程序违法的案件中，判决撤销的有37宗，占31.62%；判决确认违法的有80宗，占68.38%。

行政程序违法审查的法律依据为：《行政诉讼法》第七十条规定，行政行为存在违反法定程序的情形，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为；第七十四条第一款第二项规定，行政行为程序轻微违法但对原告权利不产生实际影响的情形，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为；《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十六条,对“程序轻微违法”进行了界定，“程序轻微违法”是相对于“听证、陈述、申辩等重要程序性权利”而言的程序违法情形，若违反“听证、陈述、申辩等重要程序性权利”则应根据《行政诉讼法》第七十条第三项，判决撤销行政行为。以上各种情形的审查还需考量是否存在《行政诉讼法》第七十四条第一款第一项规定的情况，进而确定最终的裁判方式。

（一）行政程序审查之步骤

根据上述法条及司法解释的规定，对行政行为程序违法的审查步骤为：判断行政行为是否属于程序违法，重点在于是否存在对听证、陈述、申辩等重要程序性权利产生实质损害的情形，一是存在该情形，则属于程序违法，若无损害国家利益、社会公共利益的情况，法院应根据《行政诉讼法》第七十条第三款，判决撤销行政行为；若撤销会对国家利益、社会公共利益造成重大损害，则法院判决确认违法但不撤销行政行为。二是未对重要程序性权利产生实质损害的，则属于程序轻微违法，需进一步判断对原告权利是否产生实际影响，不产生实际影响的，法院根据《行政诉讼法》第七十四条第一款第二项判决确认违法但不撤销行政行为；产生实际影响的，仍需考虑有无损害国家利益、社会公共利益的情况，不存在损害国家利益、社会公共利益时，判决撤销，存在该情况的，只能判决确认违法但不撤销行政行为。

（二）行政程序违法情形对应的裁判方式及法律依据

根据行政程序违法情况的不同，依照《行政诉讼法》第七十条第三项、第七十四条第一款第一项、第七十四条第一款第二项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十六条，可分为五种情形：

1.程序违法且撤销不会对国家利益、社会公共利益造成重大损害的，判决撤销行政行为；

2.程序违法但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，判决确认违法但不撤销行政行为；

3.程序轻微违法但不影响原告权利的，判决确认违法但不撤销行政行为；

4.程序轻微违法影响原告权利且撤销不会对国家利益、社会公共利益造成重大损害的，判决撤销行政行为；

5.程序轻微违法影响原告权利但撤销会对国家利益、社会公共利益造成重大损害的，判决确认违法但不撤销行政行为。

四、进一步加强和改进行政执法程序的建议

为进一步规范行政执法程序，市两级法院与行政机关发挥府院联动机制，就如何进一步规范行政执法程序进行探索，取得较好成效。例如，市城市管理和综合执法局、凤山街道办和梅华街道办就其拟定的强制拆除工作指引及流程图听取法院意见，并就疑难问题进行探讨，其后市城市管理和综合执法局发布了《关于镇街对既有违法建设实施强制拆除的工作指引》，提升了城市管理执法规范化。再如，珠海中院与拱北海关签署了《关于进一步加强行政争议联动化解机制的意见》，拱北海关每月派出公职律师到法院行政庭跟班学习行政应诉业务知识、熟悉行政审判程序，提升了行政机关的应诉水平。接下来，为推进依法行政工作更上一个台阶，提出以下建议。

（一）强化程序意识

正确认识行政程序的重要价值，处理好行政效率和依法行政之间的关系，避免因程序违法而导致败诉甚至国家赔偿。一是充分保障行政相对人陈述、申辩、听证等重要程序性权利。重要程序违法一般将面临行政行为被撤销的法律后果，除非撤销会损害国家利益及公共利益。因此行政机关应强化程序意识，对于涉及行政相对人重大利益的事项，切实保障行政相对人的参与权、知情权和陈述申辩权。二是法定步骤不可遗漏或颠倒顺序。执法应严格遵循法律法规及规章规定的步骤及顺序，消除潜在的执法冲突，进而达到使行政相对人信服的最终效果。三是严格遵循时限制度。在法定时限内及时作出行政行为，提高行政效率，避免因时限拖延导致情势变迁或证据灭失。四是规范行政执法文书制作，行政执法决定应以书面形式作出，告知救济途径，并合法送达。 

（二）提高应诉水平

一是重视发挥应诉负责人在实质性化解行政争议中的作用。行政机关负责人既要出庭，又要出声出效，审判过程中已经指出执法存在问题的，应诉机关应积极主动纠正行政行为，加大行政机关自我纠错力度，切实化解争议。二是做到举证及时、充分。根据《行政诉讼法》的规定，行政机关对行政行为的合法性负有举证责任，应当提供作出行政行为的证据，其中理应包括作出该行政行为符合法定程序的证据；行政机关应在举证期限内全面举证，避免因未举证或超期举证而败诉。三是重视行政应诉人才队伍建设。加强行政应诉工作力量，积极发挥政府法律顾问和公职律师作用，注重培养既有业务能力又有应诉水平的综合性法治人才。通过开展集中培训、旁听庭审、案例研讨等活动，提高行政机关负责人和行政执法人员的行政应诉能力。

（三）加强制度建设

一是行政机关及时梳理应诉案件，尤其是败诉案件，找准执法应诉中存在的问题，有助于提升执法水平。建立案件分析通报机制，及时通报败诉原因，避免出现同类败诉情形。对共性问题，及时发布统一的规范性意见，不断促进执法水准提升。二是完善争议源头化解机制，着力将争议化于初始、解于基层，充分发挥复议程序解决争议的主渠道功能，分流涉诉案件。三是探索建立法院、检察院、行政机关会商机制，研究分析行政执法中的疑难问题，促进行政机关完善制度和改进工作。

（四）重视司法建议

司法建议是人民法院审判职能的延伸。人民法院根据行政机关败诉案件中反映出的行政程序问题向相关政府部门发出司法建议。三年来向行政机关发出司法建议18件，均得到受建议机关的积极反馈。行政机关应继续保持对司法建议办理和反馈工作的高度重视，认真研究司法建议所指出的问题并加以整改，及时书面反馈处理结果和整改方案，促进司法建议真正落实，推动全市行政管理更加规范和完善。