（本报记者 张伟宁 通讯员 谢文思 唐文）在行政诉讼中，法律充分保障原告的诉权，但也绝不允许滥诉或恶意诉讼。行政诉讼到底该告谁？如何告？近日，珠海中院发布“珠海法院依法保护和规范行政诉权十大案例”，以具体案例对依法保护原告诉权和规范当事人依法行使行政权进行了释法答疑。
据了解，今年10月是《中华人民共和国行政诉讼法》实施30周年，行政诉讼中对原告诉权的保护，关乎人民群众权益之救济，也关乎诉讼秩序的维护，但在实践中，“民告官”中“不会告”和“随意告”明显增多，甚至出现了滥诉或恶意诉讼现象。如果对原告无行政诉权的案件进行实体审理，就会影响审判效率与效果。最高人民法院于2017年8月31日，发布了《进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》，这标志着行政审判已从注重倾斜保护诉权发展到保护和规范诉权并重的新阶段。因此，为预防滥用诉权、节约司法资源、防止行政机关陷入诉累，行政案件的审理，应依法先行审查原告行政诉权问题。这种做法，正是珠海法院行政审判团队多年的探索与经验积累的充分体现。在《中华人民共和国行政诉讼法》实施30周年之际，珠海法院从诸多行政诉权审查案例中遴选出“十大案例”并发布，向社会各界送上了一份“普法大礼包”。
案例1
“职业打假人”对其举报引发的行政行为通常无诉权
——李某某诉某区食品药品监督管理局履行法定职责案
上诉人（原审原告）：李某某
被上诉人（原审被告）：某区食品药品监督管理局
2014年以来，因买卖合同纠纷或产品销售者责任纠纷，李某某以珠海某商场、某药房连锁店及某书店等多家企业为被告，在珠海法院提起了数十宗民事诉讼，请求被告赔偿货款或十倍赔偿金。2015年以来，李某某以某区食品药品监督管理局为被告提起数宗行政案件，请求法院确认该局行政不作为或判令该局履行法定职责等。经查中国裁判文书网，李某某在北京、上海、中山等地亦提起诸多类似民事和行政诉讼。
本案中，李某某在两个月的时间内先后在珠海某公司购买红酒金额达104352元，并于2016年7月向某区食品药品监督管理局投诉，该局于同年12月7日作出《投诉举报延期答复告知书》，截至起诉之日未作出最终结案答复。李某某诉至金湾区人民法院，诉请判令某区食品药品监督管理局履行法定职责。一审法院认为李某某起诉超过法定期限，遂裁定驳回其起诉。李某某不服，提起上诉。
珠海中院二审认为，李某某不是《中华人民共和国消费者权益保护法》中所指的消费者，其购买商品不是为了消费，而是通过购买商品、投诉举报、提起诉讼等方式谋取利益，故此，李某某不是本案适格原告，其起诉依法应予驳回。
【法官点评】
根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第一款第五项规定，我国行政诉讼制度并未认可公民个人可提起行政公益诉讼，故“民告官”必须是基于维护自身合法权益。综合李某某案情来看，其购买商品不是为了消费，而是通过购买商品、投诉举报、提起诉讼等方式谋取利益，不是法律所指的消费者，而是“职业打假人”，其要求保护的利益超出了“自身合法权益”范围，其诉本质上类似行政公益诉讼。因此，李某某不是行政诉讼适格原告，其起诉依法应予驳回。
案例2
少数业主不可对涉共有利益的行政行为提起诉讼
——侯某诉某区规划国土局建设工程规划条件核实案
上诉人（原审原告）：侯某
被上诉人（原审被告）：某区管理委员会规划国土局
2017年5月4日，某规划局根据开发商关于横琴华某首府花园一期建设工程验收申请，作出珠横新规土（建验）〔2017〕004-01号、004-02号、004-003号《建设工程规划条件核实合格证》。侯某是案涉小区业主，诉至金湾区人民法院，请求判令撤销前述《建设工程规划条件核实合格证》。一审法院以业主起诉人数未达总户数的一半为由，裁定驳回侯某的起诉。
珠海中院二审认为，被诉《建设工程规划条件核实合格证》是某规划局针对横琴华某首府花园一期所有业主作出的行政行为，侯某以自己的名义起诉不符合法定条件。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十八条规定，珠海中院裁定驳回侯某的上诉，维持原裁定。
【法官点评】
近年来，小区业主针对建设、规划、国土、消防等部门作出涉及业主共有利益的行政行为而提起行政诉讼，日益增多。与此相应，少数业主是否具有原告资格，往往成为争执焦点。首先需要明确的是，单个业主与类似被诉行政行为确有利害关系，但基于此类利害关系提起诉讼，应受法律特别规定的规制。《中华人民共和国物权法》第八十三条和《最高人民法院关于审理物业服务纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》赋予了业主委员会的民事诉讼主体资格；而《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十八条对业主提起此类行政诉讼有“单过半”的规定。法律关于业主行使集体诉权的规定，不仅是为了保护多数业主的权益，也是出于诉讼经济的考量。所以，本案依法驳回起诉，对类似“不会诉”或“随意诉”的起诉均具有规制意义。
案例3
行政机关监督与指导业委会改选行为不可诉
——某小区第一届业主委员会诉某街道办事处
上诉人（原审原告）：某小区第一届业主委员会
被上诉人（原审被告）：某街道办事处
2018年8月，某小区业委会超过10%投票权的业主要求解散第一届业主委员会。次月，某街道办依法通知第一届业主委员于9月中旬召开业主大会，就是否解散某小区业委会进行表决，逾期不组织召开的，则由某街道办组织召开。因某小区业委会未依通知处理，某街道办遂召开业主大会表决，经公告表决结果后，于同年12月27日，向某小区业委会和某小区全体业主发出公告，告知：某小区于2018年10月16日至30日召开临时业主大会会议，表决事项为是否同意解散某小区业委会；经统计，同意解散某小区业委会的票数为687票，占总投票权数97.17%，对应物业面积105159.69平方米，占总面积的96.86%。根据临时业主大会会议表决结果，某小区业委会解散，不再履行职责。某小区业委会不服，诉至金湾区人民法院，请求撤销公告。一审以不属于受案范围为由，裁定驳回起诉。
珠海中院二审认为，某街道办的职责是指导和监督业主大会的召开与表决；被诉公告系某街道办告知小区业主自治结果之行为，对某小区业委会未产生实际影响。二审遂裁定驳回上诉，维持原审裁定。
【法官点评】
镇政府、街道办的行政指导行为并未改变业主自治的性质，不属于行政诉讼受案范围。小区业主委员会的成立、解散、改选，均属于全体业主行使自治权的范畴。原业主委员会只要经业主大会投票通过予以解散，其便无权再代表全体业主履行职责。本案典型意义在于，小区业主针对行政机关就业主自治活动依法予以协助、指导、监督的行为，不可“民告官”。
案例4
不产生外部法律效力的内部行政行为不可诉
——珠海某公司诉某人民政府土地行政批复案
原告：珠海某公司
被告：某人民政府
2010年12月6日，某人民政府针对原某国土资源局《关于终止珠海某公司用地的请示》作出珠府批（2010）179号批复。该批复内容提到，同意某国土资源局依法终止珠海某公司位于高栏港经济区管委会南水镇金龙村一商住用地供地。珠海某公司认为，某人民政府作出179号批复没有向原告送达，原某国土资源局对原告办理用地手续的要求长期置之不理，直到最近，才获知有这样一个阻拦原告六年的批复存在，而某人民政府毫无理由收回原告土地使用权，遂诉至法院，请求判决撤销该批复。某人民政府辩称，本案应当参照指导案例22号确定的规则，裁定驳回原告起诉。
珠海中院认为，内部行政行为通常不可诉，指导案例22号并未突破该共识，只是强调特殊情形下内部行政行为可诉的必要条件，即“内部行政行为的外化”。本案与指导案例22号明显不同之处在于：本案批复并未外化，且存在两个有一定关联的后续行政行为且被原告诉至法院；指导案例22号的批复由行政管理部门直接付诸实施。本案无证据显示，旨在终止案涉用地的供地之179号批复已直接付诸实施，故该批复缺乏外化的必要条件，继而不应当参照指导案例22号予以实体审理。珠海中院遂裁定驳回原告起诉，其后，原告未提起上诉。
【法官点评】
内部行政行为通常不可诉，不仅有司法解释相应规定，还有应当参照的指导案例。指导案例22号强调在“内部行政行为的外化”情形下，行政相对人才可诉。该司法解释第一条第二款第五项明确规定“行政机关作出的不产生外部法律效力的行为”，不属于行政诉讼受案范围。“内部行政行为的外化”，并不以送达或者是否为相对人知悉为标准，而是指直接将内部批复（指示）付诸实施并对行政相对人产生了实际影响。近年来我市针对内部行政行为的“民告官”时有发生，该案例对行政诉权的行使具有指导意义。
案例5
基于无效房屋交易合同提起撤销他人房屋登记之诉应予驳回
——王某某诉某国土资源局房屋行政登记案
上诉人（原审原告）：王某某
被上诉人（原审被告）：某国土资源局
广东长某建设珠海公司于1996年1月16日与庄某某签订《商品房产买卖合同书》，向其转让珠海白莲路某商品房以后，又于1999年1月8日与王某某签订《商品房购销合同》，再次转让该商品房。“一房二卖”引发纠纷，庄某某提起民事诉讼，诉请确认王某某与该公司就涉案房屋签订的合同无效，并获得生效判决支持。2017年1月25日，珠海市不动产登记中心根据庄某某的申请，将涉案房屋更正登记至广东长某建设珠海公司名下；次月9日，珠海市不动产登记中心根据庄某某的申请，将涉案房屋转移登记至庄某某名下。王某某不服，诉至金湾区人民法院，请求撤销涉案房屋转移登记至庄某某名下的《不动产权证》。一审认为，王某某对涉案房屋已不具有法律上的利害关系，裁定驳回原告王某某的起诉。
珠海中院二审认为，房屋行政登记行为的基础关系之定性，决定登记行为的存废。房屋行政登记行为通常随其基础法律关系变动而变更，本案的登记行为亦不例外。生效民事判决已确认案涉《商品房购销合同》无效，这是确定本案当下房屋行政登记行为基础法律关系的基准，也是司法审查进而将其作为判断原告与被诉房屋行政登记行为是否具有利害关系的事实依据。二审遂裁定驳回上诉，维持原裁定。
【法官点评】
如何判断买主与登记行为是否有利害关系，即能否“民告官”，往往成为行政诉权的误区。“民告官”基于的利害关系是“行政法上利害关系”。房屋登记，是不动产权之确认，以权利人申请与物权事实为基础。登记机关依据申请和法律事实予以登记时，无需顾及“一房多卖”中的无效合同买方的意愿。本案中，原告依据被法院确认无效的《商品房购销合同》请求撤销案涉登记行为，显然缺乏起诉基础。所以王某某无“民告官”的原告资格，但可向出卖方广东长某建设珠海公司提起返还购房款的民事诉讼。
案例6
依据待定权益提起的起诉应予驳回
——杨某某诉某局等住房行政管理案
上诉人（原审原告）：杨某某
被上诉人（原审被告）：珠海某局、复议机关市人民政府
1999年12月30日，杨某某以职工名义与前山农机管理服务站签订《珠海经济特区房改成本价售房表格与合同》，约定杨某某根据房改售房规定，以成本价购房一套。相关票据显示，杨某某以成本价购房；杨某某《不动产权登记表》载明，杨某某房屋产权来源为1999年度房改成本价购买。2018年4月24日，杨某某欲享受所在村旧村改造优惠政策，向某局递交情况说明与相关材料，要求某局核实并证明其未享受过房改政策。2018年10月18日，某局经调查作出《关于申请无福利房证明的复函》，认定杨某某名下有一套房改房。杨某某不服，向市政府申请行政复议。市政府作出复议决定，维持“被诉复函”。杨某某遂诉至金湾区人民法院，请求撤销“被诉复函”和行政复议决定。一审法院以“杨某某诉请撤销理据不足”为由，判决驳回杨某某的诉讼请求。
珠海中院二审查明，杨某某并非前山农机管理服务站科员，亦非大学文化，无资格参加房改，还有证据显示杨某某以高于成本价购买案涉房屋，故案涉“假房改”行为。
二审认为，本案涉及假房改问题，需某局进一步查明事实并予以处理；某局在行政程序中已发现案涉假房改，但未依照职权进一步查处。就此问题，另行提出司法建议。杨某某在案涉“假房改”中的合法权益尚不确定，无诉的利益，其本案起诉应予驳回。一审法院在未审查原告诉权的情况下，径行实体审理，并认定“被诉复函”证据确凿、依据充分，属于认定事实不清，其判决应予撤销。二审遂裁定撤销原判，并驳回杨某某的起诉与上诉。
【法官点评】
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款，原告起诉所基于的权益，除合法外，还应是确定的。在案涉假房改问题查实之前，杨某某是否享有其主张的合法权益尚不确定，亦即只有查清杨某某在案涉假房改中是否应当承担相应责任之后，才能判断杨某某是否享有相关合法权益及行政救济权。本案二审裁定撤销原判，直接驳回杨某某的起诉，不仅符合“任何人不得从自己的过错中获益”的共识，也体现了立案登记制背景下理性行使诉权的价值导向。
案例7
基于虚假事实的起诉人民法院应予驳回
——珠海某商会诉某局不履行行政管理职责案
上诉人（原审原告）：珠海某商会
被上诉人（原审被告）：某局
珠海某商会改选后，于2015年6月5日，将社会团体法人登记证等商会资料文件移交给新当选的会长闫某某，社会团体法人登记证、组织机构代码证正副本、税务登记证正副本等证件及财务章由闫某某保存。珠海某商会法定代表人（原会长）孔某某在交接文件目录上签字确认。2016年3月22日，珠海某商会在媒体上刊登《遗失声明》，声明遗失社会团体法人登记证、组织机构代码证正副本、税务登记证正副本等证件及财务章。其后，新老会长为商会证件移交发生纠纷。2017年3月15日，原会长孔某某以珠海某商会名义向某局提出申请，要求为相关证件办理遗失补发。某局以证件并未遗失为由予以拒绝。原会长孔某某以珠海某商会的名义诉至金湾区人民法院，请求确认某局行政不作为违法。一审法院以“被告将最终处理意见以短信形式回复并无不妥”等为由，判决驳回珠海某商会的诉讼请求。
珠海中院二审认为，珠海某商会虚构证件遗失的事实，继之以证书遗失为由申请换证、反复投诉，要求珠海市某局履行“法定职责”，明显缺乏基本事实根据；其本案起诉挤占了司法资源，且有悖诚信原则。二审遂裁定撤销原判，并径行驳回珠海某商会的起诉与上诉。
【法官点评】
珠海某商会在明知相关证照没有遗失的情况下，仍以证书遗失为由申请换证、反复投诉，要求某局履行“法定职责”，进而提起行政诉讼，其起诉行为明显缺乏行使诉权的基础，无行政法上的合法权益，尤其是有悖诚信原则。类似“民告官”不仅偏离行政诉讼法立法目的和立案登记制改革的精神实质，而且消耗行政资源，挤占司法资源，人民法院必须依法及时制止。在一审法院审查珠海某商会行政诉权有疏漏、已经进行实体审理的情况下，二审法院径行驳回珠海某商会的起诉，对于如何审查起诉条件、规制不理性起诉具有示范意义。
案例8
起诉超期但有正当理由的不当然丧失诉权
——王某诉原某局等土地行政管理案
上诉人（原审原告）：王某
被上诉人（原审被告）：珠海市某局、复议机关市人民政府（以下简称市政府）
2017年3月30日，珠海市某局作出《缴交地价款通知书》，通知王某就其别墅用地按规定办理地价征缴业务。王某不服，向市政府提出行政复议。市政府经复议维持了“缴款通知”。王某仍不服，于2017年9月21日诉至金湾区人民法院。因王某未按规定期限缴交诉讼费，又未向一审法院提交缓交、减交、免交申请，一审裁定按王某自动撤诉处理。2017年11月2日，王某收到撤诉处理裁定，当天再次向金湾区人民法院提起诉讼，诉请撤销“缴款通知”和行政复议决定，并缴交了诉讼费。一审以王某再次提起诉讼，已经超过了法定起诉期限为由，裁定驳回起诉。王某不服，上诉至珠海中院。王某二审中称，第一次起诉未按规定期限缴交诉讼费原因在于，缴费通知书的二维码当时扫了之后没有反应，其后忘了缴费之事。
二审认为，王某的第二次起诉虽然超过法定期限，但并未怠于行使诉权。王某不服“缴款通知”，从提起行政复议到提起行政诉讼，从收到按自动撤诉裁定到立即提起第二次起诉，均体现了积极行使诉权的姿态。其中，王某于2017年9月21日向原审法院提起诉讼，但因未按规定期限缴交诉讼费，被裁定按自动撤诉处理。王某于2017年11月2日收到该裁定后的当天重新起诉，并缴纳案件受理费。王某的第二次起诉超过法定期限，是客观事实，但不能认定为怠于行使诉权。对缴费疏忽，王某已经承担了按自动撤诉的法律后果，不宜再基于同一事实让其承担失去行政诉权的严重后果。在王某起诉时，法律规范对超过起诉期限但有正当理由未作明确规定的情况下，王某超期起诉是否有正当理由，应当按照有利于原告的原则予以认定。珠海中院遂裁定撤销一审裁定，指定一审法院对本案继续审理。
【法官点评】
为了有利于原告诉讼，行政诉讼制度规定了较低的案件受理费。本案中，王某行使诉权的连贯行为，体现了王某表达诉求的理性。王某未预交案件受理费并非故意规避收费行为，结合其在收到按自动撤诉处理裁定当天即重新起诉，并及时缴纳案件受理费的行为表现，二审在判断是否因正当理由超过起诉期限时作有利于王某的解释，符合行政诉讼法有关诉权保护的精神。
案例9
判断履行职责起诉期限应考虑原告提出申请的时间
——高某某诉某镇人民政府行政奖励案
上诉人(原审原告)：高某某
被上诉人（原审被告）：某镇人民政府
2017年3月6日，高某某向某镇政府递交《招商引资奖金申请书》，请求支付招商引资奖金人民币200万元。次日，某镇政府签收申请书。因某镇政府未回应，高某某以信访方式投诉未果，遂于同年4月28日，诉至金湾区人民法院，请求某镇政府兑现奖励承诺。一审认为，高某某要求兑现其于2003年引资奖励人民币200万，已超过起诉期限，遂裁定驳回其起诉。
珠海中院二审认为，某镇政府于2017年3月6日签收高某某《招商引资奖金申请书》后，逾两个月未予答复。高某某起诉期限之起算点，应确定为2017年5月7日。高某某于2017年9月6日提起本案诉讼，并未超过法定的六个月起诉期限。遂裁定撤销一审裁定并指令一审法院继续审理本案。
【法官点评】
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定，原告提起履行法定职责之诉，必须具备如下两条件：原告有证据证明已向被告提出过申请；在法定期限内起诉。本案中，高某某起诉符合前述条件和法律规定；二审法院从依法保护诉权出发，指令一审法院继续审理本案，对履行法定职责诉权之审查具有示范意义。
案例10
处理信访事项时疏于履行法定职责的行为可诉
——肖某诉某区城市管理综合执法局等城乡建设行政管理案
上诉人（原审原告）：肖某
被上诉人（原审被告）：某区城市管理综合执法局、复议机关市人民政府
2019年4月11日，肖某向某区城市管理综合执法局提出信访事项，反映刘某在其土地上强行建房，要求某区城市管理综合执法局拆除该房屋。次月30日，该局作出《信访事项处理意见书》告知肖某：国土部门认定刘某未依法取得土地使用权，但刘某所持旧的报建手续，规划部门未确定无效，判定被投诉人刘某所建房屋为违法建筑并无明确的法律依据；建议双方当事人走司法途径解决纠纷。市政府经复议，认为相关案件正在处理过程中，某区城市管理综合执法局尚无法决定对涉案建筑物进行拆除，维持了《信访事项处理意见书》。肖某仍不服，诉至金湾区人民法院，请求撤销《信访事项处理意见书》。一审法院以《信访事项处理意见书》系信访办理行为，不属于行政诉讼受案范围为由，裁定驳回起诉。
珠海中院二审认为，肖某虽然以来访形式向某区城市管理综合执法局提出相关请求，某区城市管理综合执法局亦以《信访事项处理意见书》的形式作出答复，但肖某提出的请求，实为请求某区城市管理综合执法局履行拆除违法建筑法定职责；案涉建筑是否应予拆除，某区城市管理综合执法局应当依职权予以认定，但疏于履行法定职责。该不作为行为可诉，而一审法院仅从形式上判断，定性有误，进而驳回起诉不当。二审遂撤销一审裁定，指令一审法院对本案继续审理。
【法官点评】
行政机关对信访事项作出的登记、受理、交办、转办、复查、复核意见等行为，不属于行政诉讼受案范围。但行政机关也可能疏于履行法定职责。按照职权法定和服务行政的要求，当事人诉求是否属于信访事项，不能仅从其提出的方式、书面材料的名称上去判断；行政机关对当事人诉求所作回复是否疏于履行法定职责，也不能仅仅从形式上予以判断。为防止行政机关将应当履行法定职责事项批转为信访事项处理，并以信访回复为由规避司法审查，人民法院应透过现象看本质，并监督行政机关依法行使职权。本案中，二审法院从当事人实质诉求角度判断，并认定被告疏于履行法定职责，进而指令对本案继续审理，故依法保护了当事人的诉权。